Behindert und dennoch sozial abgesichert – Wissenswertes zur IV und ihren Alternativen

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Der Anspruch, den Behinderte an die Gesellschaft haben, ist prinzipiell nicht gross oder unerfüllbar: Behinderte wollen lediglich eine Teilhabe an der Gesellschaft, nicht ausgegrenzt werden und die gleichen Chancen in einem erfüllten Leben haben, wie Nicht-Behinderte. Dennoch hat es lange gebraucht, um diesem Anspruch durch Rechtsprechung, Schaffung entsprechender sozialer und politischer Strukturen gerecht zu werden.

Behinderte im 20. Jahrhundert

Erste soziale Bemühungen

Behinderte Menschen wollen im Alltag möglichst selbstständig sein und sich unabhängig bewegen können. Um ein aktives und zufriedenes Leben zu führen, bedarf es hochspezialisierter medizinischer Betreuung sowie Eingliederungshilfen in Beruf, Familie und Gesellschaft. Das ist heute eine Selbstverständlichkeit, war aber jahrzehntelang Gegenstand zähen Ringens und politischen Bemühens.

Die Grundsteine für die Versorgung von Menschen mit Behinderungen wurden wirksam erst im Zuge der Industrialisierung gelegt. Die Arbeit der Kranken-, Invaliden- und Sterbekassen war schliesslich auch Grundlage für die Forderung nach einer Invalidenversicherung (IV) – die noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts vor dem Parlament scheiterte. Bis zur erfolgreichen Durchsetzung im Jahr 1960 hatten sich daher verschiedene Gruppen und Vereine, die sich der Behindertenfürsorge verschrieben hatten, zum Dachverband Pro Infirmis zusammengeschlossen. Teilweise durch Bundesgelder unterstützt, übernahm der Verband bis zur Einführung der IV dann die finanzielle Hilfestellung für Menschen mit Behinderung.

Rehabilitationskosten nach Unfällen übernimmt die Unfallversicherung, der Wiedereinstieg in das Berufsleben ist Sache der Invalidenversicherung. (Quelle: Fotolia.com © StockPhotoPro)

Staatliche Unfallversicherung und der Weg zum IV-Gesetz

Schneller als die IV konnte das Parlament hingegen die Unfallversicherung durchbringen: Mit der 1918 eingeführten staatlichen Unfallversicherung waren Arbeiter laut Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG) durch die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) vor Unfallfolgen und Invalidität abgesichert, die im Schadensfall für die Heil- und Rehabilitationskosten aufkam – inklusive einer Invalidenrente bei dauerhafter (Teil-)Erwerbsunfähigkeit. 

Angesichts wachsenden Drucks der Gemeinden, die auf staatliche finanzielle Unterstützung vor dem Hintergrund knapper Kassen und steigenden Fürsorge-Aufwendungen für die rund 50.000 Behinderten drängten, wurden zwei Volksinitiativen Mitte der 50er Jahre initiiert. Letztlich bewegten sie den Schweizer Bundesrat zur Durchführung einer Invalidenreform, die in die Verabschiedung einer ersten eidgenössischen Invalidenversicherung im Jahr 1959 mündete.

Soziale Verantwortung macht auch vor Behinderung nicht Halt

Die allgemeine Versicherungspflicht für Behinderte

Konzeptuell sah das neue Gesetz eine allumfassende Versorgung aller Bevölkerungsschichten inklusive einer Rente im Versicherungsfall vor. Vor dem Hintergrund bisheriger Einzelfallentscheidungen kann die bundesweite Einführung einer generellen Regelung als Erfolg gewertet werden, zumal erstmalig eine Versicherung auch Fälle geistiger Behinderung und Behinderungen auf Grund von Geburtsfehlern miteinschloss.

Im Verbund mit Behindertenwerkstätten und Berufsberatungsstellen sah das neue Gesetz auch Massnahmen zur systematischen beruflichen Wiedereingliederung und ein breites Spektrum medizinischer Rehabilitationsmassnahmen vor. Dadurch belasten, aus staatlicher Sicht, immer weniger Erwerbstätige für immer kürzere Zeitintervalle die öffentliche Hand. 

Die Invalidenversicherung

Die Aufgabe der IV besteht darin, die finanziellen Folgen behinderungsbedingter Erwerbsunfähigkeit mittels einer Rente oder der Eingliederung ins Erwerbsleben zu lindern. Seit 1992 sind hierfür regionale Invalidenversicherungsstellen und kantonale Teams verantwortlich. Diese tauschen sich untereinander aus und arbeiten überregional zusammen, im Verbund mit den 2005 neu geschaffenen ärztlichen Diensten (RAD). 

Durch die Fachkompetenz des angeschlossenen Medizinerstabs stellt die IV in ihrer heutigen Form daher weniger eine verwaltende Behörde als ein publikumsorientiertes Dienstleistungsunternehmen dar. Ziel der Zusammenarbeit ist das Finden von fallspezifisch erörterten, zufriedenstellenden und individuellen Lösungen.

Die IV-Stellen helfen Betroffenen wie Betrieben bei der Wiedereingliederung im Job. (Quelle: Fotalia.com © Gina Sanders)

Die gesetzlichen Nachbesserungen von 2004

Mit der vierten Revision der sollte den stark steigenden Zahlen an Invalidenrenten und der damit verbundenen Kostenexplosion entgegengewirkt werden. Mit einem stärkeren Fokus auf dem Prinzip der Eingliederung sollte gerade für jüngere behinderte Menschen ein Anreiz zur Rückkehr in den Arbeitsmarkt geschaffen und eine neue berufliche Perspektive eröffnet werden. Eigenverantwortung und Selbstbestimmung statt frühzeitige Verrentung lautete die Devise. 

Für die Umsetzung dieser Nachbesserungen wurde eine personelle Aufrüstung notwendig: IV-Stellen wurden mit besonders geschulten Eingliederungsfachkräften besetzt, zu deren neuen Aufgaben das aktive Betreuen der Behinderten wie auch der involvierten Arbeitgeber bei der Wiedereingliederung bzw. dem Verbleib im Arbeitsmarkt gehörte. Denn die Revision des Gesetzes schliesst auch eine umfassende Beratung der jeweiligen Arbeitgeber mit ein, um Möglichkeiten und Chancen zu sondieren, Betroffene auf Dauer in Beschäftigung zu halten.

Grundsätzliches zur IV

Wer kann, wer muss?

Grundsätzlich stehen medizinische und berufliche Eingliederungsmassnahmen der IV jedem Versicherten zu, der in der Schweiz wohnt oder arbeitet. Denn im Gegensatz zur Unfallversicherung deckt die Invalidenversicherung die gesamte Bevölkerung ab. Alle leisten, egal ob erwerbstätig oder nicht, mit obligatorischen monatlichen Zahlungen ihren Beitrag dazu. Ausserhalb des Landes lebende Bürgerinnen und Bürger der Schweiz können sich unter bestimmten Voraussetzungen freiwillig versichern. 

Da der Massnahmenkatalog hinsichtlich Früherkennung und Frühintervention 2006 noch einmal ausgeweitet und Verbesserungen in der Zusammenarbeit mit anderen Institutionen vorangetrieben wurden, werden Renten jedoch sehr viel seltener zugeteilt. Die Fokussierung auf die Wiedereingliederung soll verhindern, dass gesundheitlich beeinträchtigte Männer und Frauen aus dem Arbeitsprozess herausfallen und zu dauerhaften Rentenbezügerinnen und -bezügern werden.

Was ist Invalidität?

Die Invalidenversicherung selbst definiert Invalidität als einen auf Grund von Krankheit, Unfall oder Geburtsereignis eingetretenen körperlichen, psychischen oder geistigen Gesundheitsschaden, der zu einer dauerhaften oder über längere Zeit teilweise oder ganz bestehenden Erwerbsunfähigkeit geführt hat. 

Das Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) bildet seit 2004 die Basis, um gesellschaftliche Einschränkungen für Menschen mit Behinderung zu beseitigen, seien sie materieller (bauliche Zugangsschranken, wirtschaftliche Benachteiligungen) oder geistiger (gesellschaftliche Vorbehalte) Natur. Das BehiG sieht die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen als zentrale gesellschaftliche Aufgabe an. 

Ein Rentenanspruch besteht ab einem Invaliditätsgrad von mindestens 40 Prozent. Dabei gibt die Höhe des Invaliditätsgrades an, ob Anspruch auf eine ganze Rente, eine Dreiviertelsrente, eine halbe Rente oder eine Viertelsrente besteht: 

Das durchschnittliche Jahreseinkommen, auf das seit dem 20. Lebensjahr AHV/IV-Beiträge entrichtet wurden, bestimmt, ob einer Person der Höchstbetrag (Maximalrente), der Mindestbetrag (Minimalrente) oder eine Rente im Zwischenbereich in der jeweiligen Kategorie zusteht. Anrechenbar sind zusätzliche Erziehungs- und Betreuungszeiten, die mit gesonderten Gutschriften berücksichtigt werden.

Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser: Mögliche Streitfälle

Grundsätzlich sind behinderte Personen nach den aktuellen IV-Revisionen verpflichtet, alles ihnen Zumutbare zu unternehmen, um ihre Erwerbsfähigkeit zu steigern. Das schliesst auch eine Aufforderung zur Eigeninitiative ein, also sich so weit als möglich selbst eingliedern zu wollen und sich beispielsweise nach einem adäquaten Job umzusehen. Andererseits hat auch die IV ihrerseits die Verpflichtung, Behinderte bei der Eingliederung zu unterstützen, soweit sie nicht selbst dafür sorgen können. 

Parallel zu den Massnahmen müssen alle laufenden IV-Renten per Gesetz alle drei bis fünf Jahre einer erneuten Überprüfung unterzogen, um eventuelle Missbräuche oder die ungerechtfertigte Vergabe von Leistungen bzw. Leistungsverweigerungen bereits im Vorfeld auszuschliessen. Dennoch ist es aus Sicht beider Parteien geboten und ratsam, bei Unstimmigkeiten nachzuhaken. Denn so Georges Pestalozzi von Integration Handicap im Gespräch mit dem SRF, die Streichung alter Renten ist oftmals nicht nur vom effektiven Gesundheitszustand abhängig, sondern auch vom Zufall. Nachträglich sei die Korrektur eines negativen Rentenentscheids vor Gericht – jedenfalls für Personen mit nicht genau feststellbaren Schmerzbildern – kaum möglich. 

Fazit: Die Invaliditätsbemessung gibt wie keine andere Frage im Bereich des Sozialversicherungsrechts regelmässig Anlass zu rechtlichen Auseinandersetzungen. Hilfe bei drohenden juristischen Auseinandersetzungen versprechen einerseits die Ombuds-Stellen der Schweizer Krankenversicherung, auf der anderen Seite ist auch das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) ein möglicher Ansprechpartner. Diesem obliegt nämlich unter anderem die Aufsicht und Koordination der unterstellten Sozialversicherungszweige, also die Kranken- und Unfallversicherung.

Wenn die Gesundheit nicht mehr mitspielt: Die Invalidenrente

Sanfter Druck: Zum Thema Eingliederungsmassnahmen

Laut Artikel 7 über die Pflichten der versicherten Person ist gesetzlich verankert, dass die betroffene Person alles Zumutbare unternehmen muss, um Dauer und Ausmass der Arbeitsunfähigkeit zu verringern und den Eintritt einer Invalidität zu verhindern.

Dafür umfasst der Gesetzes-Katalog laut Invaliden-Bundesgesetz verschiedene Massnahmen, die eine aktive Teilnahme im Sinne einer Eingliederung ins Erwerbsleben oder in einen dem Erwerbsleben gleichgestellten Aufgabenbereich zu Grunde legen: 

  • Massnahmen der Frühintervention
  • Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung
  • medizinische Behandlungen
  • Massnahmen zur Wiedereingliederung von Rentenbezügerinnen und Rentenbezügern

Zumutbar ist alles, was im Dienste einer beruflichen (Wieder-)Eingliederung steht. Die Ausnahme bilden Massnahmen, die dem Gesundheitszustand nicht angemessen sind. Über Unzumutbarkeiten von Tätigkeiten entscheiden alleine die regionalen ärztlichen Dienste. Sie stehen den IV-Stellen zur Beurteilung der medizinischen Voraussetzungen des Leistungsanspruchs zur Verfügung und entscheiden weisungsungebunden und unabhängig über die funktionelle Leistungsfähigkeit der Versicherten im Einzelfall. 

Ziel ist eine faktische Darlegung und Dokumentation eines eventuell bestehenden Leistungsanspruchs aus medizinischer Sicht. Nach mehreren Monaten Arbeitsunfähigkeit im alten Beruf kann auch die Möglichkeit einer zumutbaren Tätigkeit in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich in Betracht gezogen werden. Dabei wird unter dem Begriff Zumutbarkeit eine Tätigkeit laut Gesetzgeber verstanden, die dem Leiden, sprich dem Rest einer verbliebenen Arbeitsfähigkeit angepasst ist. Arbeitsunfähigkeit bemisst sich nach ärztlich beurteilter Zumutbarkeit.

Zwischen Arbeitsunfähigkeit und Erwerbsunfähigkeit wird differenziert – anhand unterschiedlicher Beurteilungskriterien. (Quelle: Fotolia.com © Zerbor)

Arbeitsunfähigkeit vs. Erwerbsunfähigkeit

Laut suva.ch fliessen alle medizinischen Faktoren sowie Faktoren, die in direktem Zusammenhang mit der beruflichen wie ausserberuflichen Tätigkeit stehen, in eine Beurteilung der Arbeitsunfähigkeit ein. Dabei sind nur die einschränkenden Faktoren ausschlaggebend, die im Zusammenhang mit der bisher vollzogenen Tätigkeit stehen. Gesundheitliche Störungen müssen einen Krankheitsgrad erreichen, der das Ausüben der bisherigen Tätigkeit nicht mehr, nur eingeschränkt oder nur noch unter der Gefahr einer Verschlimmerung des Gesundheitszustandes ermöglicht. Das Handicap kann physischer, geistiger oder psychischer Natur sein.

Demgegenüber bemisst sich Erwerbsunfähigkeit nicht rein nach ärztlich beurteilter Zumutbarkeit, sondern wird auf jener Basis vom Versicherer unter Mitberücksichtigung wirtschaftlicher Faktoren beurteilt und festgestellt. Dabei wird die Reduktion oder Verlust des Erwerbspotentials des Betroffenen aus ökonomischer Sicht mit eingerechnet und die Höhe der Erwerbsunfähigkeit vom Versicherer taxiert.

Invaliditätsgrad und Rentenanspruch

Als voraussichtlich bleibende oder länger dauernde, ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit hat Invalidität wirtschaftliche Auswirkungen. Konkret bedeutet das beispielsweise einen Erwerbsausfall, der durch Rentenansprüche finanziell kompensiert werden kann. Rentenleistungen dürfen frühestens nach Ablauf von sechs Monaten nach Geltendmachung des Leistungsanspruchs in Anspruch genommen werden – allerdings auch nur dann, wenn der Betroffene nachweisen kann, dass er seiner Schadensminderungspflicht nachgekommen ist. Dies beinhaltet den Nachweis, zuvor jede dem Gesundheitszustand angemessene, zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt dienende Massnahme ergebnislos unternommen zu haben.

Die gültigen vier Invaliditätsgrade sollen laut Planungen des Gesetzgebers in den nächsten IV-Revisionen weiter ausdifferenziert werden. Sie bemessen sich nach dem Vergleich zwischen bisherigen, vor der Antragstellung erworbenen Bezügen und einem fiktiv hochgerechneten Einkommen, das nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung noch erzielt werden könnte.

Ein Ausblick: Alternative Versicherungsmodelle als Versorgung der Zukunft?

Im Zuge einer weiteren Ausgestaltung der aktuellen IV-Versicherung hin zu einer modernen, dienstleistungsorientierten Sozialversicherung hat unlängst das Eidgenössische Departement des Innern auf Bundesrats-Initiative die Weiterentwicklung der IV angekündigt. Basierend auf den vorliegenden Leitlinien und ausgehend vom Behindertengleichstellungsgesetz soll die Entwicklung einer nationalen Behindertenpolitik weiter mit der Prämisse vorangetrieben werden, die Autonomie und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen künftig noch stärker zu fördern.

Parallel zu den IV-Modernisierungsbestrebungen hat das neue Krankenversicherungsgesetz (KVG) schon zum 1. Januar 1996 eine gesetzliche Plattform für innovative Lösungsansätze geschaffen. Sie bildet die Grundlage für die Einführung alternativer Versicherungsmodelle. So befinden sich im Portfolio der Krankenkassen seit einigen Jahren alternative Systeme, die zunehmend die Standard-Grundversicherungsmodelle vom Markt verdrängen. Das liegt daran, dass die Versicherten auf diesem Weg Prämienersparnisse erzielen können bei vergleichsweise geringen Einschränkungen gegenüber Standardmodellen.

 

Das HMO-Modell bündelt Allgemeinmediziner und Fachärzte unter einem Dach, die Patienten werden den entsprechenden Zentren fest zugewiesen. (Quelle: Fotolia.com © Production Perig)

Fachkompetenz unter einem Dach: Das HMO-Modell

Das Grundprinzip der „Health Maintenance Organization“ stammt aus den USA. Das System, das eine moderne und hochqualitative medizinische Versorgung auf einem bezahlbaren Niveau, wurde von Schweizer Versicherern bereits in den 90er Jahren adaptiert. Sie begannen, das Bonussystem auf Schweizer Verhältnisse zu übertragen: Wer in einem Jahr keine Leistungen in Anspruch nimmt und vergüten lässt, kann von einer Prämiensenkung profitieren. Im Gegenzug verpflichten sich die Versicherten, im Krankheitsfall das ihnen zugewiesene HMO-Zentrum aufzusuchen. Die freie Arztwahl ist damit keineswegs aufgehoben, denn es gibt durchaus Ausnahmen von der Verpflichtung des Patienten – beispielsweise wenn eine Akutbehandlung bei einem Notfall notwendig ist oder auch für gynäkologische Untersuchungen und jährliche Kontrollen beim Augenarzt. 

Das Budget der Zentren deckt sich aus den Beiträgen der zugewiesenen Versicherten. Die HMO-Praxen stellen eine umfassende medizinische Versorgung für ihre Patientinnen und Patienten bereit und erhalten dafür von der Krankenversicherung eine pauschale Vergütung. Auch die Mittel für sämtliche entstandenen Kosten bei einer Überweisung in ein externes Spital muss das HMO-Zentrum aus seinem Jahresbudget aufbringen.

Engere Patientenbindung: Das Hausarztmodell

Ebenfalls aus den USA stammt die Idee des Hausarztmodells, in Kooperation mit Ärzten wurde es, wie das HMO-Modell, in den 90er Jahren unter dem Namen „CareMed“ für den Schweizer Markt angepasst und angeboten. Beim Hausarztmodell haben die Versicherten in der Grundversicherung den Vorteil einer Prämienreduktion von bis zu zehn Prozent. Im Gegenzug verpflichtet sich der Versicherte, bei gesundheitlichen Problemen immer zuerst einen CareMed-Hausarzt seiner Wahl aufzusuchen. Im Bedarfsfall überweist dieser die Patienten an einen anderen Spezialisten oder ein Spital. Davon ausgenommen sind frauenärztliche Kontrolluntersuchungen, geburtshilfliche Betreuung und die jährliche Untersuchung für Brillen oder Kontaktlinsen beim Augenarzt. Gleiches gilt auch für akute Notfälle.

Mehr Wahlfreiheit: Preferred Provider Organizations (PPO)

Bei der sogenannten „Organisation bevorzugter Leistungserbringer“ erstellt der Krankenversicherer vorab eine Liste an bevorzugten Ärzten und Spitälern, aus denen der Patient seine Auswahl trifft. Im Gegensatz zum HMO- und Hausarztmodell können die Patienten hier von Fall zu Fall entscheiden, welchen Mediziner sie konsultieren möchten – vorausgesetzt, er ist von den Versicherern aufgelistet.

Um eine möglichst kostengünstige Behandlung ihrer Versicherten zu erreichen, versucht die PPO, Ärzte und Kliniken auszumachen, die hinsichtlich Kosten und Qualität effizient arbeiten. Mit ermittelten „bevorzugten Anbietern“ werden individuelle Verträge über die Inanspruchnahme von Leistungen zu Sonderkonditionen vereinbart.

Bilanz und Ausblick

Gerade hinsichtlich der IV hat sich in der jüngeren Vergangenheit in der Rechtsprechung einiges bewegt. Im vergangenen Sommer erst wurde die Gesetzgebung zugunsten von Schmerzpatientinnen und –patienten angepasst. Das bedeutet, dass auch Menschen, die unter Schmerzen leiden, deren Ursache durch die gängigen medizinischen Methoden nicht zu ermitteln ist, mit einer Gleichbehandlung hinsichtlich der IV-Rente rechnen können.

Die gesetzliche Neuregelung kann allerdings noch keineswegs als abgeschlossen betrachtet werden, denn Anwendung wird sie vorerst wohl nur bei neuen, nicht jedoch bei schon entschiedenen Fällen finden. Da die IV-Gesetzgebung aber seit mehr als 25 Jahren fortlaufenden Aktualisierungen und Veränderungen unterliegt, kann unter Umständen mit einer weiteren Revision gerechnet werden – nicht nur im Hinblick auf Schmerzpatienten.

Text: MyHandicap 14/07/16

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